印尼职业教育系统的治理结构与实践样态

刘亚西

摘 要：工业4.0背景下，印尼政府高度重视职业教育在人力资源开发方面的职能发挥，持续加强法律政策支持力度，实施统一领导与分级管理相结合、评价机构相对独立的治理机制。整体来看，印尼职业教育办学机构种类多样，呈现出发展基础薄弱但政策环境利好、升学渠道畅通但发展不甚均衡、注重企业需求导向但校企合作层次不深等特征。结合2019年政府发布的相关政策，认为其当前改革的主要路向是继续加大经费投入力度，提升职业教育基本办学条件；深化需求导向课程改革，强调实践技能培养；加强职业教育认证与评估，注重质量提升。

关键词：印尼职业教育;治理结构;实践样态

工业4.0为印度尼西亚（Indonesia，以下简称“印尼”）的产业转型升级带来了机遇，也相应对人力资源结构优化和技能水平提升提出了更高的要求。印尼作为世界第四人口大国，目前处于工作年龄阶段（15-59岁）的人口占比高达67.5%，正经历着巨大的人口红利期。^[1]深化职业教育改革、提升职业教育人才培养质量已然成为印尼政府提升当地人力资源开发水平的主要抓手。此外，印尼作为我国“21世纪海上丝绸之路”的首倡之地，加强两国教育文化的交流互动也是推进构建“一带一路”教育共同体的应有之义。因此，对印尼职业教育治理与实践样态的研究，不仅有利于加强对沿线国家职业教育发展现状的整体认知，也是推进与沿线国家职业教育资历对接和提升我国职业教育国际服务能力的基本前提。

一、印尼职业教育系统的治理结构

    职业教育治理结构体现了政府、职业院校和社会三者之间关于职业教育运行管理的协同关系。从治理的特征来看，其主要强调的是多元主体广泛参与的“共治”，即由政府、学校、社会团队等共同参与管理。^[2]梳理印尼的职业教育治理体制发现，其顶层设计可以说在一定程度上体现了政府宏观管理、注重学校自治和社会广泛参与的治理意蕴。

（一）逐趋完备的职业教育律法政策

《国家教育制度法》（Undang-Undang No.20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional）是印尼开展全国教育工作的根本法案，解释了包括职业教育在内的各层次、类型的国民教育体系和制度保障。同年颁布的《劳工法》（Undang-Undang N0.13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan）为国家职业培训体系提供了法律支持。2005年颁布的《教师法》（Undang-Undang Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen）为包括职业教育在内的教育工作者之资质与管理等方面进行了规范，以上法案为国家职业教育系统的发展构建了最根本的制度框架与法律保障。同时，由于国家经济社会对技术技能人才的需求迫切，印尼政府非常重视职业教育的发展。2016年，印尼总统佐科·维多多（Joko Widodo）签署了《高中职业教育振兴计划》（Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 9 Tahun 2016 tentang Revitalisasi Sekolah Menengah Kejuruan ，以下简称“SMK振兴计划”），作为职业教育发展的方向指引。2018年又专门制定了《国家高中职业/伊斯兰学校职业教育标准》（Standar Nasional Pendidikan SMK/Madrasah Aliyah Kejuruan），详细规定了包括毕业生能力、教育过程、教育设施、教育评估、教育管理、经营成本和教育工作者等方面的最低标准，作为开展高中阶段学校职业教育实践的最低水平，是确保职业教育发展质量的基本遵循。

    （二）统一领导、分级管理的职业教育管理体制

印尼的职业教育行政管理由中央、省、地方和学校共同负责。国家层面主要通过法律政策规定、国家教育标准等把控职业教育发展的整体方向。确定学校服务层次、教育工作者等方面的最低标准，并对其资质认证等进行管理。主要涉及的部门有四个：教育文化部（Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan）主管全国教育和文化事业，其下设的职业高中理事会（Direktorat Sekolah Menengah Kejuruan），负责中等职业教育管理相关事宜，包括相关领域的政策规划制定、师资质量提升、开展中等职业教育研究等；劳工部（Kementerian Ketenagakerjaan Republik）主要负责国家劳工领域的政府事务，包括国家非正规职业培训项目的开发、就业信息发布等；研究技术部（Kementerian Riset dan Teknologi /Badan Riset dan Inovasi Nasional Republik，也称“国家研究与创新总局）主要负责高等教育层次的职业文凭教育，包括相关政策制定、技术创新与成果转化等等；国家教育标准机构（Badan Standar Nasional Pendidikan）主要负责国家各级各类教育的标准研制和认证评估管理工作（详见下文）。在此基础上，印尼注重教育管理的区域自治，将教育权利适度下放到省级职业教育办公厅，负责结合地方实际情况，在国家最低教育标准的基础上，制定区域职业教育发展政策、区域财政经费、确定区域教育发展目标等等。省级以下的教育管理主要由区（市）、县级级教育办公室负责，协调和执行地方一级的职业教育政策与任务。

（三）独立设置的职业教育评价机构

印尼政府高度重视职业教育的质量评价体系构建，组建了直接对总统负责的国家教育标准机构，专门负责国家各级各类教育的标准研制、国家统一考试和各类教育认证评估工作。其下设有规划协调委员会（komisi perencanaan dan harmonisasi kelembagaan）、认证机构许可委员会（komisi lisensi lembaga sertifikasi）、认证执行委员会（komisi pelaksanaan sertifikasi）等，成员由心理健康、教育评估、课程和教育管理等领域的专家组成。一是协同教育与文化部、研究技术部、劳工部等多个部委以及行业协会、企业等共同研发了国家资历框架（Kerangka Kualifikasi Nasional Indonesia，KKNI）,成为衔接职业教育人才培养与职业岗位能力需求的核心指导框架；二是基于KKNI研发了与之相对应的职业教育标准，包括毕业生能力资格标准、课程内容标准、学习过程标准等8项内容，作为该层次职业学校办学实践的最低参考标准；三是不断加强基于标准的职业院校、毕业生资格认证，确保职业教育人才培养的质量。目前，其下设有具体的职业认证机构（LSP）共计1719个，除了公立认证机构外，符合特定条件的社会团体、组织也可以申请成为认证机构，执行基于相关标准的学校资历、学生能力认证工作，在一定程度上发挥了社会的参与监督作用。^[3]

二、印尼职业教育的实践样态

就办学形式来看，印尼职业教育机构有正规教育、非正规教育和非正式教育三种类型(详见图1)。结合笔者2019年在东爪哇省的田野调查，印尼当前时期职业教育发展实践呈现以下几方面特征：

(一) 种类多样的职业教育实施机构

图1 资料来源：由印尼国家教育标准相关内容整理得出，

https：//bsnp-indonesia.org/.

（1）是正规职业教育（Formal Pendidikan）。印尼正规职业教育主要包括两个类型。一是由教育与文化部管辖范围内的职业高中（sekolah menengah kejuruan ，MAK/SMK），包括伊斯兰职业高中和职业高中两种类型，学制一般为3年，也有个别学校可以延长到第4年为学生提供一年制的职业文凭课程。主要开设理实一体化课程，覆盖与职业岗位需求相对接的9大类146个专业类型，完成规定课程并通过国家统一考试后，可以获得国家中等教育证书。^[4]毕业后，学生大部分会直接进入劳动力市场谋职或自行创业。二是由研究技术部管辖的职业文凭教育项目（diploma pada pendidikan vokasi），按照学习年限，该类教育有1-4年制四种形式，学生结业通过考试可以获得相应的学历证书，其中，四年制学生还可以获得应用本科学位（sarjana sains terapan untuk）。每一级职业文凭教育毕业生都可以直接就业，也可以继续攻读更高一层次的职业文凭教育课程。其中，三年级职业文凭教育毕业生不仅可以升入四年级职业文凭课程，也可以通过平等考试攻读普通本科教育课程。

（2）非正规职业教育（Nonformal Pendidikan）。印尼政府专门开发了与正规教育同等学力水平的非正规教育体系，旨在为因贫困、环境等诸多原因无法接受正规教育的学生提供补充教育。其中职业教育项目主要有职业技能培训项目（Pendidikan Keterampilan dan Pelatihan Kerja）和平等教育（Pendidikan Kesetaraan）中的C级职业培训包（Paket C）。^[5]前者主要是针对求职者和在职人员开展的就业技能培训，包括学徒培训、订单培训等；后者则是相当于职业高中的职业培训包课程，通过培训包平等测试后，可以作为职业高中同等学力生身份进入更高一层的正规教育机构继续深造。

（3）非正式教育（Informal Pendidikan）。主要是指通过家庭教育或其他形式的自学进行的教育活动，形式灵活多样。印尼政府专门制定了面向该类学生的评估制度，如先前学历认证等。一般来说，只要学生通过政府评估，也可以视作具备同等学历水平资格。

（二）发展基础薄弱但政策环境利好

    整体来看，印尼职业教育发展基础相对薄弱。就办学条件而言，根据2018年国家学校认证机构（Badan Akreditasi Nasional Sekolah/ Madrasah）对全国职业高中的认证结果显示，在国家职业教育标准的8项指标中，仍有41.3%的职业高中未能达到国家最低标准，其中教育设施和师资水平两项指标情况得分最低。前者主要是由于许多职业高中在教室、图书馆、实训室等教育基础设施以及教学媒体、书籍、实训设备等未达到国家最低标准；后者主要指师资数量不足，目前职业高中的师生比仅有1:17，相比政府要求的1:15仍有一定差距。^[6]实地走访的3所公立职业高中也发现，大部分学校在硬件设施，尤其是实训设备方面不仅数量不多，且相对陈旧。对此，近年来印尼相继发布了一系列支持职业教育发展的利好政策。据不完全统计，印尼仅2019年就发布了关于优化职业学校布局、新建职业学校、改善教学空间等十余个指导性文件（详见表1），并配套专项资金支持，彰显了印尼政府对发展职业教育的重大决心。 

表1  2019年职业教育发展资助政策一览表

（三）升学渠道畅通但存在发展不均衡现象

如上所述，印尼职业教育体系包含正规职业教育、非正规职业教育和非正式职业教育三轨并行。并且以平等教育考试、先前学历认证等形式向没有机会接受正规教育的学生提供了进入正规教育系统学习的机会，使得三种类型的教育实现了有效衔接。此外，职业高中毕业生在通过三年制职业文凭课程学习后，也有机会通过考试进入学士学位或副学士学位课程继续深造，打通了职业教育毕业生的上升渠道。但是，印尼职业教育发展并不均衡，主要体现在两个方面。其一，职业教育学历层次不高。根据印尼2017-2019年市场劳动力最高学历水平调查数据显示，初中及以下学历雇员占比近60%，而职业高中学历仅占比10.87%-11.45%，职业文凭课程学历更是不到3%。^[7]表明印尼职业教育尽管打通了学历上升的通道，但是学生选择升学的情况较少，职业教育人才培养基本停留在高中层次；其二，职业教育区域发展差异较大。根据2018年国家学校认证机构对全国职业高中的认证结果显示，整体得分最高的职业高中主要集中在雅加达、东爪哇、西爪哇、东加里曼丹等经济发展更好的省份，未能通过认证的学校则集中在东努沙登加拉、马鲁古等经济欠发达地区。^[8]

（四）注重企业需求导向但校企合作层次不深

根据印尼《国家教育制度法》中对职业教育的定位，旨在为学生提供职业技能教育与培训，是一种面向就业的教育类型。因此，印尼国家教育标准机构在研制教育标准、课程内容或是对毕业生的考核评价等方面都强调区别于普通教育，强调以企业需求为导向，建立职业学校与工作场所之间的联系，使得职业教育毕业生能够更好的适应市场。但是就实践层面而言，印尼职业高中理论与实践课程存在比例不甚合理的现象，比如印尼职业高中与普通高中第一学年的课程几乎没有差别，往往以宗教、印尼语、文化艺术等理论学科为主，几乎不涉及专业技术课程；^[9]其次，校企合作方式较为单一。在与当地职业学校教师的交流中发现，其对校企合作的理解较为有限，仅仅将其定位于企业捐赠几台实训设备，或是邀请企业师傅到学校代课等，在企业参与职业学校人才培养方案、课程标准制定等方面较为滞后，尤其是近年来伴随经济转型产生的一些新兴岗位，往往缺乏在职业资格、技术标准等方面与学校人才培养的有效对接。

三、印尼职业教育的改革趋向

近年来，印尼政府充分认识并已经开始将职业教育发展作为人力资源开发的重要手段。梳理其出台的相关政策文件会发现，其当前时期职业教育改革主要集中在以下几个方面：

（一）加大经费投入力度，提升职业教育基本办学条件

印尼政府高度重视面向青年人口的人力资源开发，将振兴职业教育作为培养合格职业技能人才的重要渠道予以重视。2019年，印尼职业高中已经达到14313所，比2015年增设学校一千余所；招生数量达到了505.7万人，比2015年扩招学生约16.5%，^[10]为社会输送了一大批一线技术人员。结合2019年发布的相关政策，印尼政府仍将继续加强对职业教育的投入力度，一是改善职业高中办学条件，扩大职业教育办学规模。共计划拨款8934.48亿卢比（约合人民币4.18亿）用于改善职业高中教学空间、实训设备等，划拨435亿卢比（约合人民币2037万）用于新建职业高中，尤其是在经济欠发达、偏远地区等开设学校；二是调整职业学校布局结构，配套专项经费重点支持农业、旅游和国家工业园区等关键产业领域相关专业的内涵建设，加强人才培养与市场需求的对接一致，支持职业教育成为区域经济发展的技能人才培养基地；三是提升职业教育师资水平。除了加强本土培养以外，印尼政府还选派优秀教师参与国际援助师资培训项目，学习其他国家职业教育办学管理、课程教学等方面的先进经验，借鉴他山之石寻求职业学校发展路径。

（二）深化需求导向课程改革，强调实践技能培养

由于印尼职业教育发展起步较晚，大部分学校仍然延续了普通教育办学模式，遵循学科课程组织逻辑，尚未能形成与劳动力市场相适应的项目化课程设计，与普通教育课程设置差别不大。近年来，根据国家职业教育标准的相关要求，印尼职业教育正致力于开发“需求驱动课程”，即以企业需求为导向，将真实工作岗位所需的关键知识与技能纳入课程内容，更加注重课程内容与工作世界的对应衔接，以及面向未来岗位的发展趋势。比如在重点资助旅游、农业等相关专业建设的文件中，强调要充分结合国家资格框架要求和区域行业/企业实际情况，开展基于生产/服务和实践教学的教学工厂（Teaching Factory）项目，紧密职业学校与行业企业的协同关系；在《关于加强职业高中对接区域产业发展的政府资助意见》中，明确提出要充分利用区域产业经济优势特色，探索与行业协会共同开发学习模块，以满足该行业对毕业生专业能力的基本要求；此外，印尼工业部还开发了一个学校一个产品（one school one product）项目，^[11]意在鼓励职业学校能够充分对接区域中小企业，以技术创新和专利开发为方向，开发具有地方特色的实践办学项目，提升学生的技术创新能力。

（三）加强职业教育认证与评估，注重质量提升

职业教育认证与评估是监督确保职业教育发展质量的关键环节，区别于我国职业教育管理与质量评价都隶属于教育部管辖，印尼政府组建了直接对总统负责的教育认证与评估体系，对全国职业教育系统进行监督与评价。结合2019年发布的相关政策，职业教育认证与评估工作仍旧是职业教育改革发展的关键事项。首先，基础设施建设指标是往年国家职业高中认证结果中得分最低的指标之一，所以除了上文提及的加大对职业高中基本办学条件的支持以外，印尼政府专门划拨了125亿卢比（约合人民币585.4万）用于职业高中基础设施的认证事宜，计划覆盖750个专业；此外，印尼政府还划拨125亿卢比（约合人民币585.4万）用于毕业生能力资格认证事宜，预期使5万名学生受益；划拨187.5亿卢比（约合人民币878.1万）用于认证与评估的协同管理、技能包测试等相关事宜。

总体来看，面对工业4.0背景下经济产业升级对人力资本革新带来的挑战，印尼政府积极作为，将职业教育尤其是职业高中视为提升人力资源开发水平的主要手段，从政策出台和经费保障等方面都给予了大力支持，彰显了职业教育蓬勃发展的态势。

参考文献

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[7]Arie Wibowo Khurniawan, Gustriza Erda, Muh. Abdul Majid. Profil Lulusan SMK Terhadap Tingkat Penyerapan Tenaga Kerjadi Indonesia Tahun 2018/2019[R]. Jakarta: Direktorat Penbinaan SMK,2019:12.

[9]Arie Wibowo Khurniawan, Gustriza Erda. Peningkatan Mutu Pendidikan SMK Melalui Revitalisasi Berkelanjutan[R]. Jakarta: Direktorat Penbinaan SMK.2019:9-11.

[10]Data Pokok Pendidikan Dasar dan Menengah .Rekapitulasi Data Pokok Pendidikan Nasional[EB/OL].[2020-02-25] .http://datapokok.ditpsmk.net/dashboard.

[11]Arie Wibowo Khurniawan, Gustriza Erda. Gerakan One School-One Product(1S-1P) Bersertifikat Hak Kekayaan Intelektual (HKI) Sebagal Upaya Membangun Ekonomi Indonesia Melalui SMK[R]. Jakarta: Direktorat Penbinaan SMK.2019:1-2.

Governance and Practice of Vocational Education System in Indonesian

Liu Yaxi

Abstract: In the context of Industry 4.0, the Indonesian government attaches great importance to the functioning of vocational education in human resources development, continuously strengthens the support of legal policies, implements a governance mechanism that combines unified leadership with hierarchical management and relatively independent evaluation agency. Overall, there are various kinds of vocational education institutions in Indonesian which display several characteristics such as a weak basis but favorable policy environment, smooth paths for advancement but unbalanced development, emphasis on enterprise demand-oriented but superficial cooperation between schools and enterprises. In accordance with the relevant policies issued by the government in 2019, Indonesian implements ongoing reforms such as increasing funding continuously and improving the basic conditions for vocational education; strengthening the demand-oriented curriculum reform and enhancing  practical skills; strengthening the certification and evaluation in vocational education to promote the quality improvement.

Keywords: Indonesian vocational education; governance structure; practical characteristics