高等职业院校混合所有制办学的现实困境及推进策略

摘要：高职院校混合所有制办学是当前职业教育办学模式在产教融合、校企合作实践基础上的创新与发展。本文从概念明晰、认识深化以及模式创新三个视角呈现当前高职院校混合所有制办学的理论与实践进展；基于文献分析的视角，分析当前高职院校混合所有制办学在办学主体层面、法律层面以及产权层面所面临的现实困境。同时为诸多现实问题的突破提供了基于政府和高职院校两大办学主体的基本策略和针对国有资产流失、投资者收益以及学校产权等关键问题的针对性策略。

关键词：高等职业院校；混合所有制；现实困境；推进策略

2014年2月，李克强总理主持召开国务院常务会议研究部署加快发展现代职业教育，首次于国家层面提出职业教育进行混合所有制办学的改革思路。随后颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）、《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）以及2015年颁发的《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》（以下简称《行动计划》）等一系列官方文件中多次重申职业教育探索混合所有制办学的要求。受国家政策的推动影响，在已有的海南职业技术学院、苏州工业园区职业技术学院、广西理工职业技术学院以及南通理工学院（原紫琅职业技术学院）等高职院校混合所有制实践基础上，各地开始积极开展高职院校混合所有制探索，形成了许多有益的经验和典型模式。高职院校混合所有制办学也逐渐成为学术界探讨的热点。本文在对现有文献系统梳理的基础上，着重分析了高职院校探索混合所有制办学所面临的现实困境，剖析破解现实问题的可实施策略，以期为正在推进的职业教育混合所有制改革的实践提供理论参考。

一、高等职业院校探索混合所有制办学的进展

1.“混合所有制职业院校”的内涵渐趋明晰。“混合所有制职业院校”作为经济用语“混合所有制”与“职业教育”相嫁接而产生的一个全新概念，起初学术界对其解读不可避免地受到经济学相关概念的影响。例如一些研究者根据党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”的论述，将混合所有制职业院校界定为“由国有资本、集体资本、非公有资本等交叉投入所举办的职业院校”。还有研究者根据混合所有制经济宏观层面上强调“整个社会经济的所有制性质和结构多元”、微观层面上强调“微观经济组织即企业的产权结构和资本构成多元”的二分法则，认为混合所有制职业院校也应具有“宏观”与“微观”层面的不同内涵，并提出混合所有制职业院校在“宏观上是指一个国家或地区职业院校的所有制结构具有多元性；微观上则是指一所学校的产权结构具有多元性”。可以说，初期学术界对混合所有制职业院校概念解读基本上都借鉴于经济领域“混合所有制”的概念框架，由混合所有制经济概念延伸和迁移而来。

随着各地高职院校探索混合所有制办学的深入，研究者开始基于职业教育办学的特点，从全新的角度对混合所有制职业院校的内涵进行解读。如吴益群、范可旭、刘家枢等指出混合所有制高职院校应为“吸引各种形式 的社会资本以资金、知识、技术、管理、设备等要素，按照利益共赢、风险共担原则实质性参与投资办学，使高职院校产权结构发生革命性变化，由国家单一所有制主体办学转变为不同所有制经济主体共同投入并共同实施决策、评价、改进的新型办学主体”。这一界定突破了原有概念中只关注“资本”融合，而强调了“资本”融合后高职院校在产权结构、所有制结构以及治理机制等方面所形成的“混合”特征，则更能反映出混合所有制职业院校最为本质的内涵。

2.对高职院校混合所有制办学的认识逐步深化。

首先，高职院校混合所有制办学有利于创新高职院校办学体制。其一，高职院校进行混合所有制办学将会打破其原有单一的所有制形式，利于高职院校形成“政府、企业和个人的多方投入机制”，从根本上解决高职院校投入不足的问题。其二，多种所有制资本进入高职院校后能够压缩政府过分干预高职院校办学的权力寻租空间，打破高职院校原有的权益联结网络，从根本上促使高职院校形成“投资多体、产权多元、规范自律、自主高效”的管理体制。其次，高职院校混合所有制办学将有利于消弭校企合作的体制障碍。高职院校进行混合所有制办学，一则能够使企业凭借其投入的资本、知识、技术、管理等多种要素拥有学校产权，真正成为高职院校办学主体和治理主体，同时更可使高职院校“依托股份来集聚企业”，校企双方凭借“产权、股份和收益”等来建构稳固的校企合作关系。再次，高职院校混合所有制办学有利于提高高职院校人才培养质量。高职院校通过混合所有制办学而与企业形成的以资本关联为特征的“利益捆绑”式的校企合作关系能够真正促使行业企业实质性参与到高职院校的办学当中，推进高职院校培养目标、专业设置、课程内容、教学过程与产业升级、行业标准、企业需求的紧密对接，从而提高高职院校人才培养质量，提升职业教育对产业的服务力。

3.高职院校混合所有制办学的模式不断创新。

（1）公办高职院校引入社会资本。这种模式又分为不同的形式：①公办高职院校吸纳社会资本实现多类型 混 合。公 办 高职院校吸 纳国企资本、民营资本及个体资本等多种形式的社会资本共建具有混合所有制性质的校企合作共同体。这既有院校层面的混合办学，也有合资共建二级学院、实训基地或重大项目等。②公办高职院校改制为混合所有制高职院校。对于“办学活力不足”的公办高职院校借鉴国有企业的改制办法，由相关部门对其进行资产清算，将院校的部分股权让渡给院校教师、管理者、政府部门或其他投资主体，并使其享有院校的管理权和相应的收益权。③公办高职院校接管民办高职院校。此种模式是指对于那些因经营管理不善或生源不足等多种因素造成出现较大办学困难的民办高职院校，可以由当地政府或教育主管部门牵头对其资产进行清算与核查，并按照“就近、从优”原则，交托于同一辖区内办学条件较好的公办高职院校。

（2）民办高职院校引入国有资本。这种模式也分为不同的形式：①国有资本以资金方式直接或间接注入民办高职院校。对所辖范围内的典型民办高职院校，政府或教育主管部门可依据“奖励先进、激励后进”的原则，通过国有资金直接注入或政府购买服务、减免利息等间接方式给予资助，成为民办高职院校股东。②民办高职院校托管公办职业院校。类似于“公办高职院校接管民办高职院校”，对于那些办学活力差、办学效率低或受特定客观因素影响而难以维持有效办学的公办院校，同样可以由当地政府或教育主管部门牵头对其进行院校资产的清算核查，按照“就近、从优”原则，托管于同一辖区内运行状态较好的民办高职院校。

（3）不同资本合资新办混合所有制高职院校。不同资本如国有资本、集体资本、民营资本、外资等可共同合资新建一所高职院校。

除以上三种主要模式以外，伴随着实践探索的不断推进和相应支持政策的渐次出台，高职院校混合所有制办学的模式更加丰富和新颖。如实践领域已有地方政府联合当地民办高职院校通过签订项目合同的方式共建高职院校基础设施，进行具有PPP意蕴的混合所有制办学探索。再如在教育国际化大背景下，已有高职院校通过多种途径联合国外教育机构及相关行业、企业等创办具有混合所有制办学性质的教育实体，实行中外合作办学等。

二、高等职业院校混合所有制办学面临的现实困境

混合所有制作为一种新的办学模式，是高等职业院校相关利益主体在高度不确定的环境下的制度创业过程，不可避免地受到现有的法律、制度、政策的约束，制约着高等职业院校混合所有制的深入发展。

1.首要问题——多元主体的“疑虑”与“抵触”。

就政府尤其是地方政府层面来说，混合所有制是对原有职业教育管理体制的一次全新的变革，政府非常渴望通过混合所有制改革能撬动社会资本投资高职院校，增加高等职业院校资金来源，在某种程度上降低财政负担，但不可避免地会担忧社会资本的介入导致的高等职业院校原有国有资本的侵蚀和流失的可能，因改革而丧失对高职院校尤其是公办院校的掌控力，从而削弱高等职业教育的公益性。

高职院校是探索 混合所有制 办 学 的 真 正 主角。在目前外部环境不确定的情况下，公办院校一则普遍担心因“混改”丧失其在财政拨款、项目申报、教职工福利待遇以及管理和领导层行政待遇等方面的原有优势，无兴趣参与“混改”。同时，公办高职院校目前过于行政化的管理倾向也将会使其探索混合所有制办学之路难度倍增。相对于公办院校参与混合所有制改革的“无心”和“不易”，民办高职院校便很乐意通过“混改”的途径来引进国有资本从而改善其治学环境。但同时也担心与国资进行混合之后，易被强大的国资套牢，丧失话语权，合法权益得不到应有的保障，因此也不敢“轻举妄动”。

对于企业而言，如同倚靠国家政府而拥有天然优势的公办院校一样，国有企业资金雄厚、地位优越，无心投入到高职院校尤其是处于办学弱势的民办院校。而私营企业也会如同民办院校那样担心进入到长期被国有资本垄断的教育领域后，法律地位和投资收益难以确保，资金投进之后会有石沉大海之风险。

2.关键问题——相关法律的“缺失”与“冲突”。

目前我国现行的《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》以及《民办教育促进法》等法律条文，对混合所有制高职院校的法律表述尚属空白，致使高职院校在混合所有制探索中的一些关键性问题无法得以明确。此外涉及到混合所有制高职院校实施程序性方面的法律，如《公司法》、《合同法》等法律章程，同样未对其进行表述和说明。除相关法律的明显缺失之外，现有一些法律条文还与发展混合所有制的要求不适应。如吸纳社会力量参与办学的混合所有制高职院校目前即无法适用针对公办院校的相关法规和政策，又可能因其含有国家财政性经费的参与而不符合《民办教育促进法》对民办院校的定性，从而处于“非公又非民”的尴尬地位。如何弥补法律的缺失和化解法律冲突，也是高职院校探索混合所有制办学进程中必须解决的关键问题。

3.核心问题——产权交易与保护的“不畅”与“不易”。

第一，高职院校视角下的产权问题。其一，关于学校产权评估的问题。产权结构多元化实现的前提是对各种可以转化为产权的要素进行合理评估。高等院校产权本身因其复杂的产权类型和结构而不易评估，再加之长期以来国家对公办院校产权评估尚未形成规范，导致公办学校累存了许多产权不明晰的问题。同时，高职院校进行混合所有制改革，允许资本、知识、技术、管理等要素参与办学，这无疑又加大了混合所有制院校资产评估的难度。其二，关于学校产权流通的问题。高职院校进行混合所有制办学意味着与不同所有制属性资本需进行产权层面的混合，必然涉及院校产权的流通，客观要求产权交易。然而目前我国教育市场的准入、交易以及竞争规则和退出机制等尚不 完 善，学校产权 “流 通 不畅、流动无序、配置低效”的现状势必影响资本进出院校的自由度，加大资本融合的难度。

第二，投资者视角下的产权问题。其一，投资者自身产权保护的问题。目前我国除在《职业教育法》中提及“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”外，至于投资人的权益维护、国有资本和民营资本的混合形式以及双方产权的界定方式等，均缺乏明确的法律说明。其二，资本的逐利天性决定了不同所有制属性资本与高职院校混合后，在主观上必然要求相应的利益回报。研究者们也认为建立针对投资人的合理回报机制实属理所当然。然而我国目前对教育“公益性”的过于强调和追求使投资者对于“利益回报”的愿望无法达成。虽然审议通过的《民办教育促进法》对民办院校做出了营利性与非营利性的划分，规定“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”，但也尚未提及混合所有制院校投资者回报的问题。可以说，不同所有制投资主体的产权保护和产权收益均在法律层面尚未得到认可，在可预期的时间里必然是高职院校探索混合所有制办学无法回避的现实问题。

三、高等职业院校混合所有制办学的推进策略

如前所述，高职院校混合所有制办学是高等职业教育各相关主体在现有的法律、制度和政策框架内基于高等职业教育办学规律制度创业的过程，不可避免地会遇到这样或那样的困扰。因此，采取有效的策略破解混合所有制中核心问题成为必然的选择。

1.基本性策略。

（1）改革的“掌舵者”——政府。

首先，健全相关法律法规。政府部门要遵循“清法—补法—定法”的原则健全高职院校混合所有制办学相关法律法规。“清法”即清理或废除与混合所有制办学不相适应或与之相悖的陈规旧法，以化解法律冲突；“补法”即要对混合所有制职业院校的一些基本内容如法律地位、治理机制、产权归属以及院校资产管理等内容进行法律补充； “定法”即需制定或出台与混合所有制办学相关的专项法律法规和单行配套法。如众多研究者提出要抓紧研制《混合所有制职业院校办学指导意见》，明确其办学的基本条件。

第二，制定相关配套政策。例如政府要按照“公平而有差别”的原则，在营利性与非营利性学校分类管理框架下，给予混合所有制职业院校在经费支持、税费优惠以及财政贷款等方面优惠政策。同时赋予其在学科、专业、课程设置以及校长与师资聘任、学生招录等方面充分的自主权。再如，针对社会资本准入职业教育的界限不清的焦点问题，政府亦 可遵循 “法无禁止皆可为”的原则，建立起社会资本进入职业教育的“负面清单制度”等。

第三，推进试点工作开展。其一，制定办学路线，做好顶层规划。高职院校探索混合所有制办学是一项庞大的系统工程，加之我国复杂的地域情况，势必要制定办学路线图，做好顶层方案的设计，循序渐进地推进试点工作的开展。其二，给予率先进行混合所有制办学试点的高职院校相应政策支持。例如对于率先探索混合所有制试点的民办院校，政府可以给予其一定的财政支持或与其进行学费分担，对于公办院校则可赋予其开放学费收取的适度自由权等。第四，营造舆论环境。要求各级政府部门要积极寻求多种途径向社会各界宣传“公有”与“非公有”资本间共进共退的关系，破除人们“非公即民”的传统观念，消解坊间对非公有资本介入教育领域的顾忌，在全社会营造认同、支持并参与职业教育混合所有制办学的社会环境。

（2）改革的主体——高职院校。

作为改革主体的高职院校，首先要完善院校内部治理结构。高职院校探索混合所有制办学应注重发挥股东大会、董事会、监事会、教代会、工会等机构的作用，实行所有权与经营权、产权与治权相分离的治理模式，实现院校决策权、监督权和执行权的相互协调与制衡。就此，有研究者指出混合所有制职业院校的治理结构应将党委领导下的校长负责制与董 事会制 有机结合，实行“党委领导，校长负责，董事会监督”的治理模式。第二，建立现代学校制度。混合所有制高职院校应吸收现代企业制度的合理内核，遵循现代经济发展和现代产权制度的要求，建立起“产权明晰、多方参与、科学决策、民主管理和运行高效”的现代学校制度。

2.针对性策略。

（1）针对国有资产流失问题的策略。

所谓国有资产流失，主要指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。非公资本注入高职院校尤其是公办院校后首先要面临的一个难题便是“如何防止国有资产流失”，这是高职院校进行混合所有制改革不能触碰的“红线”。就此，安蓉泉指出混合所有制高职院校可通过健全国有资产审计体系、完善代理人绩效考评办法以及引入专业的第三方审计师和人力资源咨询公司等途径来提高对院校国有教育资产监管的能力。除此之外，汪明认为进行办学体制改革的院校应对院校资产进行分类建账，加强对国有教育资产尤其是无形资产的登记和评估；应建立健全国有教育资产使用的补偿机制来弥补因体制改革后承办者办学所造成的国有教育资产的折旧与损耗；同时从立法的角度指出制定适应国有教育资产属性的并具有较强实用性的《国有教育资产处置管理办法》是防范国有教育资产流失的最佳手段。

（2）针对投资者收益问题的策略。

无论是国有资本还是社会资本，无论以何种途径进入职业教育领域，其资本逐利的天性决定了它们必然寻求自我的保值与增值，社会资本更是具有获取资本权益和收益的诉求。本研究认为目前可参考已有地方政府对本地区内非营利性民办学校所制定的回报制度，出台相关规定，明确混合所有制高职院校“可以从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人。年奖励金额以出资人累积出资额为基数，按不超过银行一年期贷款基准利率的2倍计算”。而对于混合所有制高职院校提供的具有“公共产品”性质的教育服务，政府可通过购买服务的方式来支付非公有资本部分提供的教育服务。此外，在具体的操作层面也有研究提出可通过建立国有出资人制度、聘用专业资产管理团队以及投资方签署相关规章（如合约）等途径来规范混合所有制高职院校中各投资方的投资行为及其获利形式。

（3）针对学校产权问题的策略。学校产权既包括物的产权（土地、建筑物、仪器设备等），又包括大量无形资产（品牌声誉、办学传统、校园文化处地等），还包括教师的教学劳动产权。前已述及，高职院校在探索混合所有制办学中面临着学校资产不易评估和产权难以交易的现实困难。针对前者，研究者指出必须完善学校产权制度，可通过第三方资产评估机构对高职院校的固定资产、流动资产、对外投资以及在建工程等多种有形或无形资产进行清算与评估，同时注重对院校教职工以知识、技术和管理等要素进行投资的产权价值评估，建立起科学合理的学校资产评估机制。针对后者，则需探索建立教育产权交易市场，为高职院校生产要素流动和资本流转搭建公平竞争、流动有序的交易平台。在具体的操作路径上，则体现为高职院校可通过产权交易机构来引进社会资本（反向：社会资本投资高职院校），为学校产权与社会资本间的进入与退出提供多重保障。高职院校混合所有制办学是当前职业教育深化产教融合、校企合作和创新办学体制的一项开拓性举措，是中国职业教育办学模式在校企合作水平上的创新与发展，作为教育领域一项重大改革在其现实推进过程中面临诸多需要破解的现实困境实属必然。这些问题的解决既仰仗于国家政策的顶层设计，更依赖于基层院校的大胆践履。中国改革成功的一个重要原因，就是确保改革始终在“可驾驭的环境中”进行，因此高职院校探索混合所有制办学需要我们在循序渐进的实践进程中汲取改革智慧，勇毅笃行。

 （作者：韩喜梅，系天津大学教育学院博士生；王世斌，系天津大学教育学院党委书记、教授；潘海生，系天津大学教育学院副院长、副教授；余慧华，系天津大学法学院讲师）