产业转移视野下职业教育东西部合作办学的策略思考
冉云芳 石伟平
发布时间：2015-02-11 信息来源: 作者：冉云芳 石伟平
摘 要：当前我国区域产业转移背景下，职业教育东西部合作办学能为东部地区顺利实现产业升级和西部地区顺利承接产业转移提供技能人力资源储备。我国职业教育东西部合作办学存在政策驱动下的“道义援助型”、合作经费匮乏、合作办学深度不够，模式单一、缺乏监督和评估机制等问题；推进制度建设、实行成本分担与补偿、拓展合作内容和模式、构建监督与评估体系，以提升职业教育东西部合作办学成效。
关键词：职业教育；东西部合作办学；产业转移
我国职业教育东西部合作办学是国家在实施“西部大开发”“区域协调发展”战略进程中产生的。它有利于适应经济发展方式转变和产业结构升级对技能型人才的需要，也有利于推进东西部职业教育均衡发展、促进区域职业教育公平。自20世纪90年代初开始，政府利用“行政主导、政策驱动”推进职业教育东西部合作办学，并逐步引向普遍和深入。经过20余年的发展，职业院校在合作招生、就业等方面进行了有益的探索，取得了一定成效。当前我国正处于经济转型期，产业升级及产业转移使中国区域经济版图正发生结构性变化，东部地区向中西部地区产业梯度转移趋势愈加明显，这必将带动劳动力这一核心生产要素的流动。在新的经济发展和产业转移背景下，探索职业教育东西部合作办学问题并提出有针对性的改进策略，一方面有利于更好地挖掘西部地区人口红利，为其承接产业转移提供人力资源支撑；另一方面有利于缓解东部地区“用工荒”现象，促进东部地区经济产业结构升级和调整，最终促进我国经济成功转型。
一、当前我国产业转移的主要特征及劳动力流动趋势
产业转移是指在市场经济条件下，由于资源供给或产品需求条件发生变化而导致相关产业在各国间或一国内部发生以企业为主导的转移活动。它是通过生产要素从一个区域转移到另一个区域的流动而产生的经济行为和过程［1］。产业转移依据不同特点划分为不同类型。按涉及地域范围的不同，可分为国际产业转移、区域产业转移和城乡产业转移；按转入区和转出区发展水平的差异，可分为水平转移和垂直转移［2］。区域产业转移必须同时满足如下条件才可能发生：区域间存在经济发展不平衡和产业极差现象，生产要素可以跨区域流动和重新配置，区域间存在产业利益差和产业竞争。当前，我国东部沿海地区产业向中西部地区转移步伐加快，其中既有中西部地区要素成本相对低廉所带来的集聚效应，又有东部沿海地区为降低企业生产成本、缓解产能过剩的压力，而加快产业转型升级所带来的挤出效应［3］。我国产业转移总体呈如下趋势：一是劳动密集型产业的转型占有重要地位；二是能源密集型产业向西部聚集；三是资本密集型产业开始大规模向西部转移；四是技术密集型企业转移放缓［4］。
中西部地区承接产业转移扩大了对劳动力的需求。中西部地区具有相对较高出生率及较低老年抚养比，据第六次人口普查，全国人口自然增长率5.05‰，东部为4.68‰，中部4.73‰，西部6.78‰［5］。这表明西部地区依然拥有一定的人口数量优势，产业向中西部地区转移可进一步挖掘中西部地区的人口红利，为西部地区承接产业提供人力资源和智力支持［6］。此外，与中西部区域经济发展相伴而生的劳动力回流呈现4个新特点：一是劳动力从东南沿海经济发达地区向中部内陆省份回流明显；二是适龄劳动人口特别是青壮年选择在当地自主创业的增多；三是中西部省份吸纳劳动力的数量增多；四是农民工外出务工就业的意愿显著下降，劳动力外流规模逐年稳步回落［7］。
西部地区必须提高劳动者素质，优化西部地区的人力资本存量，为产业可持续发展和弥补资本报酬递减提供人力资本基础。但西部职业院校基础较为薄弱，依靠自身的力量很难满足产业转移对技能人才的需求。在政府政策的大力推动下，开展职业教育东西部合作办学，通过职业教育资源在空间的有序流动和合理配置，将会实现技能人才从“量变”走向“序变”和“质变”，以实现西部产业承接与自身发展的良性互动，带来区域经济的跨越发展。
二、我国职业教育东西部合作办学的现状与问题
自1991年起，国家相关政策和文件就提出鼓励和倡导职业教育的东西部合作，大致经历了政策倡导阶段（1991—1997年）、萌芽阶段（1998—2000年）、探索阶段（2001—2004年）、发展阶段（2005—2008年）和成熟阶段（2009年至今）。据教育部相关部门统计，截至2012年，中等职业学校各省市共招收外地学生83.3万，占在校生总数的6.27%。其中，招收外省生源数量超过3万人的有11个省份。从涉及省份来看，东西部合作办学跨省招生涉及到20个省市区，近3000余所学校，累计培养200万人。同时，2010年起，教育部、发改委、财政部共同组织举办专门帮扶西藏自治区和新疆维吾尔自治区职校学子的“内地中职班”。而高等职业院校东西部合作办学主要是东部地区的国家示范性高等职业院校或骨干院校在建设过程中发挥其示范与辐射作用。
1. 政策驱动下的“道义援助型”合作。职业教育东西部合作办学是国家区域经济发展总体战略部署下的产物，主要表现为政策驱动和行政指令下的“道义援助型”合作。但是，从目前各地职业教育东西部合作办学的实际情况看，职业教育东西部合作办学主体之间的热情并没有被真正或充分调动起来。在职业教育东西部合作办学过程中，政府利用政策手段的初衷主要有促进西部和农村剩余劳动力转移、缓解东部“技工荒”、促进职业教育均衡发展等。东部地区政府和职业院校主要是为了响应国家号召和招到生源。西部地区政府和职业院校则是为了在教学、师资、实训等整体办学水平上的提升。而现实情况是：一方面，国家将招生数和普职比例作为考核地方职业教育发展的重要指标，东部地区职业院校从西部地区招生会受到西部地区各级教育行政部门的阻碍；另一方面，东部地区职业院校如果要满足西部地区职业院校整体办学水平提升的利益，需要其在人、财、物等方面付出巨额成本，这样一来，职业教育东西部合作办学实际上就成了政府唱独角戏，东西部地区合作办学主体之间却无法达到利益均衡点。
2. 合作经费的匮乏。各自为政的财政分割体制使办学经费问题成为深度合作的瓶颈。办学经费主要来自东部地区地方政府、东部地区职业院校和合作培养的学生。就东部地区政府而言，现行的中职学生助学政策规定每年向每位学生提供1500元生活补贴，中央财政补助一部分，另有一部分需要地方政府配套解决，这意味着招收外地学生越多，配套补贴资金越多。另外，有些东部地区地方政府层面还会给予一定的专项经费支持和资金补贴，这无疑增加了东部地区地方政府的财政压力。如上海市在政府层面建立了对口支援奖励机制、学生奖学金和帮困基金，仅2012年资助总额达1577万元。就东部地区职业院校而言，它们招收西部地区学生的收费标准参照，但实际上其生均办学成本远高于西部地区，低标准收费使得学校不得不去补贴。另外，东部地区职业院校要在合作中充分发挥其资源优势，开展深层次合作的话，必须付出更多的人力、物力和财力，尤其是在专业课程建设、师资培训等方面的合作，其发生的成本支出会很高。就西部地区学生而言，高昂的交通费用、生活费用等成本让学生到东部上学的成本增加。这些在合作办学过程中的超额成本如果得不到补偿的话，势必会影响东部地区办学合作的深度和持久度。
3. 合作办学层次不够深入，模式单一。从全国来看，招生和就业是职业教育东西部合作办学的主要内容，并已形成了“西生东输、西生东就”的合作办学格局。调查显示，在跨区域职教合作内容方面，中职校长在选择上从高到低分别为：招生合作53.6%，就业合作45.1%，资源支持22.0%，异地办学14.3%，其他方面合作3.1%［8］。然而，合作应当覆盖人才培养的整个过程，以及贯穿在这个过程中的人力资源、实训基地资源、信息资源和文化资源的组织［9］。招生和就业层面的合作受到地方招生保护壁垒的限制和我国户籍制度的影响，存在重要困难。
从合作模式来看，目前东西部职业学校合作办学模式主要为对口支援民族班和分段式人才培养。对口支援民族班来自政府指令，规定学校接受新疆、西藏的学生，这些学生3年都在东部职业学校学习，并推荐就业。分段式人才培养模式是最普遍的合作形式，支援学校与受援学校共同招生，按照统一培养目标，开展“分段式”合作办学。除了以上两种较为普遍的合作形式，也有一些涉及东西部职业院校内涵建设层面的合作模式（如职教集团、院校或专业性联盟、项目合作等模式），这些模式在实践中尝试不多，但收获不错。因此，深化职业教育东西部合作办学模式，推进西部地区职业教育内涵发展，做到“授之以渔”而非“授之以鱼”是关键。
4. 缺乏监督和评估机制。职业教育东西部合作政策是国家层面上促进区域职业教育公平的意志表达，是国家凭借其政治动员能力和行政强制权力促进职业教育公平。但目前的职业教育东西部合作政策是以损害东部地区地方政府和职业院校的利益换取西部地区职业院校发展的。因此，经过多年的发展，东西部职业院校合作办学依然具有严重的政策依赖性和援助性特征，加之中央政府层面缺乏对职业教育东西部合作办学的过程性监督和结果性效益评估，这也导致了东西部职业院校之间难以形成互惠共赢的合作局面。据调研发现：大多数合作是在东部地区职业院校示范建设或骨干院校建设过程中，东部地区职业院校为了完成国家规定和要求验收的对口支援项目而开展的。然而，一旦示范或骨干建设周期结束，这种合作关系也就随之结束了。国家并没有相应的机制对其进行过程性监督和效果评估，其合作办学质量基本依靠办学单位的自律，只能保证达到办学的最低标准，这将直接影响合作效益和合作的可持续性。
三、产业转移背景下提升职业教育东西部合作办学成效的策略思考
职业教育东西部合作办学作为国家层面的一项跨区域的系统工程，从当前的合作现状和问题来看，多年的职业教育东西部合作效果与国家的政策初衷相差甚远。一般而言，政策低效的原因主要有两个：一是政策本身存在缺陷，二是政策执行中存在问题。
1. 推进制度建设，促进合作的可操作性。职业教育东西部合作是特定区域不同利益主体单位的合作。资源稀缺性的约束造就了区域之间存在利益冲突的一面，但同时也迫使它们必须相互依赖才能达成合作。而达成合作的条件是要有使相互依赖得以实现的‘秩序’，即一种制度安排，它所涵盖的主要内容是促成区域之间实现合作的约束及激励机制［10］。从本质来看，其成败的关键是构建有助于目标实现的制度安排。第一，针对区域招生壁垒，可采取东西部合作办学双学籍制度，将职业教育东西部合作办学的生源，纳入各自当地职普比的计划，以减少职教内部的牵制。第二，针对合作学生毕业后出路单一问题，可出台规定学生毕业后可在东部就业，在东部就业者可放宽户籍制度规定，可在东部继续升学，也可返乡就业，并对返乡就业给予激励政策。第三，针对行业、企业参与合作办学积极性不高问题，可鼓励西部承接产业转移相关行业和企业参与，给予税收优惠、财政补贴等。
2. 实行成本分担与补偿，建立经费保障机制。作为一项长期政策，经费支持对于职业教育东西部合作办学的开展十分重要。职业教育东西部合作办学要消耗大量成本，尤其是东部地区的地方政府、职业院校、教师及合作培养的学生，没有对其所消耗成本的合理补偿和回报，其内驱力必将大打折扣。而政策要求：“各地要建立针对贫困学生的助学制度，招生学校要适当降低贫困学生的收费标准，对特困生采取减免或者全部免除学费等措施”。这又导致了新的不公平，其转嫁责任、牺牲一部分组织的利益以寻求另一部分组织的发展，直接损害了东部地区职业院校的利益。
政府必须建立起经费保障机制，合理保障合作主体之间的既得利益，增强其参与的积极性。第一，加大对西部地区职业院校资金投入，向西部地区职业院校提供充足的办学资金，尤其需要加大承接产业转移对应的专业在实训设备等项目上的倾斜力度。第二，设立“职业教育东西部合作办学”专项经费，为西部学生直接提供资助或减免学费，同时为东部地区职业院校提供一定标准的生均经费。第三，尝试建立有偿支援经费制。主要针对东西部职业院校之间建立的合作项目，东部院校可视情况收取适当费用［11］。
3. 拓展合作内容和模式，共同培养技能型人才。当前我国职业教育东西部合作内容尚浅，合作模式单一，其根源在于：合作双方只是为了完成行政任务，并未真正找到其利益结合点。职业教育东西部合作办学双方应基于当地区域经济发展对技能人才的诉求进行合作。当前，我国正处于区域产业转移和产业结构调整阶段，一些劳动密集型产业、能源密集型产业、资本密集型产业逐步向西部地区大规模聚集，而东部地区在向技术密集型产业升级。这样的趋势要求职业教育东西部合作办学在内容和模式的选择上要兼顾东西部地区区域产业转移特点和趋势，达成共识。
第一，东、西部地方政府应分别根据东部产业升级趋势、西部特色产业承接类型和趋势做好人才需求与预测分析工作，确定需要合作发展的专业，可考虑适当增加特色专业。同时，省级地方政府应颁布东西部合作办学管理与实施办法。第二，选择内容时，对于西部地区承接产业以及特色产业对应的专业，可选择以专业建设合作为核心，围绕课程开发、师资队伍培训、实训资源共建共享、项目研发等进行内涵式合作；对于东部地区产业升级急需的人才，可以选择以招生和就业合作为核心。第三，选择合作模式时，一方面，对于西部地区承接产业对应的专业，可采取紧密型专业联盟、职教集团、职教园区等模式，为企业顺利承接转移提供人力资源服务，同时将人口红利转化为人才红利，也有利于就地城镇化；另一方面，对于东部产业升级对应的专业合作，分段式培养，但必须注意不同教学阶段的课程衔接，注意学生身心发展和职业生涯发展。第四，在当前西部地区劳动力回流的背景下，职业教育东西部合作办学合作层次除了学历职业教育外，还可增加非学历职业培训。
4. 构建监督与评估体系，促进合作可持续性。当前，职业教育东西部合作办学还是政府主导、行政指令下的政府行为，尚未成为地方政府、学校、企业等合作主体自愿进行的“市场机制”行为。但在合作过程中，东部地区地方政府和职业院校花费了大量成本，其自身却收益甚微。所以，东西部合作办学对东部地区而言是缺乏公平的。笔者认为，应该成立第三方组织对合作办学的过程进行监督，对效果进行评估。第三方组织的成员组成应该是多样的，有政府人员、学校人员以及行业企业人员。目前的中国职业技术教育学会全国中等职业学校联合招生合作办学协作会主要为推进东中西部职业院校招生与合作办学工作搭建平台，但限于招生层面的指导。可以扩大其功能，将其作为监督办学过程和评估办学效果的组织。对于合作过程性监督，应该根据不同的合作内容和合作模式，结合当地行业、企业发展需求等设计具体的指标体系。对于结果性评估，应该主要根据合作办学培养的技能型人才的质量及其对区域经济所做的贡献来确定指标体系。
（冉云芳，华东师范大学教育科学学院职业教育与成人教育研究所博士研究生，上海 200062； 石伟平，华东师范大学教育科学学院职业教育与成人教育研究所所长、教授，上海 200062）
（原文刊载于《中国高教研究》2015年第2期）
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Thoughts on the strategies of eastern and western cooperation in running vocational schools
in the view of industrial transfer
Ran Yunfang Shi Weiping
（East China Normal University, Shanghai 200062）
Abstract: Currently, regional industry transfer of
Key words: vocational education; eastern and western’s cooperation in running schools; industrial transfer
