高等职业教育生均拨款制度实施困境与对策探析

　　摘要：建立完善以改革和绩效为导向的高等职业教育生均拨款制度，对政府履行法定职责、完善高等职业教育经费保障机制、解决高等职业教育投入不足、推动省级政府发挥统筹作用、督促举办方履职尽责有着重要意义。当前各地落实高等职业教育生均拨款制度中主要存在制度建设弱和主体责任落实难等问题。要通过推进制度创新、强化责任落实、严格绩效问责等对策来确保高等职业教育生均拨款制度真正发挥实效，实现高等职业教育的高质量、可持续发展。

　　关键词：高等职业教育；生均拨款；经费保障

为整体提升高等职业院校办学经费水平，保障其人才培养质量，促进高职院校办出特色，财政部、教育部决定建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度，加快高等职业教育的发展^[1]。目前全国所有省份均已建立高职院校生均拨款制度，但由于各地经济发展状况和财政水平的不均衡，导致高职院校生均拨款制度很难执行到位。作为高等职业教育现阶段的重点工作，按时推进建立完善生均拨款制度，确保到2017年实现12000 元的生均拨款水平，应为各级地方政府刻不容缓的共同任务。本研究通过分析高职生均拨款制度的现状与困境，提出落实该制度的对策。

一、建立高等职业教育生均拨款制度的重要意义

1. 建立高等职业教育生均拨款制度是政府履行法定职责的必然要求。1996 年颁布的《职业教育法》规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”其后，先后出台的《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2002年）、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（2005年）、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（2010年）、《现代职业教育体系建设规划》（2014年）、《国家教育事业发展“十三五”规划》（2016年），都无一例外地明确了地方政府要依法制订本地区职业院校生均经费标准的法定职责。2016年新修订的《高等教育法》更是突出了举办者的投入义务，明确“高等教育要实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。”随着政策法规的日臻完善，以政府主导、举办方主体为特征的高等职业教育经费筹措机制正逐步形成。

2. 建立高等职业教育生均拨款制度是完善高职经费保障机制的重要内容。无论是人才培养还是学校的可持续性发展，经费都是极其重要的保障因素。近年来，中央财政对高等职业教育专项投入力度不断加大，极大地改善了高职院校的办学水平，使高等职业教育从规模发展走向内涵发展。但专项投入方式属于竞争性经费投入方式，获得支持的项目院校和学生能够受益，但普惠性略显不足。而生均拨款制度作为地方公共财政对高等职业教育投入的重要依据，改变了长期以来我国高等职业教育投入没有统一标准的窘境，起到了保障基本的作用。更重要的是，作为经费保障制度健全完善的主要举措，生均拨款制度增强了对地方政府保障高等职业教育发展的约束力，不仅减少经费支出的随意性，还可以缩小地区间差异，具有促进教育公平的积极作用。

3. 建立高等职业教育生均拨款制度是解决高等职业教育投入不足的治本良方。投入不足成为限制高等职业教育持续发展的瓶颈。尽管我国高等职业教育经费投入总量逐年增长，但尚未达到与高等职业教育发展相适应的水平。各地生均拨款制度的相继建立使高职院校生均经费投入不足的情况有所改善。对比财政部、教育部《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》颁布前后的统计数据^[2]，2015年，高职院校生均公共财政预算教育经费支出达到12751元，较2014年增长25.66%。

4. 建立高等职业教育生均拨款制度是推动省级政府发挥统筹作用的重要抓手。按照现行财政体制和职业教育“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制，省级政府对区域内高职事业发展负有主要的统筹责任，是推动本地区全面建立完善高职院校生均拨款制度的责任主体。针对域内经济发展程度不平衡的情况，建立生均拨款制度有利于省级政府牵住发挥统筹作用的“牛鼻子”，强化资源整合能力，统筹均衡区域间高职院校、普通本科高校、中职学校的生均拨款水平，以及民办职业学校举办者的生均投入水平，缩小省域内的教育发展差距，促进高职院校提升人才培养质量。

5. 建立高等职业教育生均拨款制度是督促举办方履职尽责的重要手段。高等职业教育生均拨款制度能否收到实效，关键在于高职院校举办方对此是否贯彻执行到位。作为高等职业教育财政管理合理分权的有效措施，生均拨款制度使高职院校举办方获得了与事权相匹配的财权，将财政经费的决策权由国家财政的“供给侧意志”转变为地方政府根据区域定位、发展战略和实际水平综合度量为主的“需求侧意志”，此举极大地强化了办学者的责任，激发了办学的活力。目前，许多地方政府已经出台或正在制定地方性实施方案，通过定标准、定责任、入预算使举办方的责任边界更加清晰，确保生均拨款有章可循、有规可依。

二、高等职业教育生均经费的现状与问题

（一）制度建设方面

1. 制度建设进程不一。目前全国31 个省（直辖市、自治区）及新疆生产建设兵团虽然都已出台高职院校生均拨款的相关制度，但仍有不少省份制度建设表现滞后。综合各地公布的文件来看，先前出台生均拨款制度的省份中，只有三分之一的省份是根据最新要求对原有制度进行了完善，还有近四分之一的省份依旧沿用原文件要求，执行原定的生均拨款标准，没有及时对原有制度进行完善。由此可见，生均拨款存在“制度真空”。

2. 各地落实力度不等。生均拨款水平落实力度差异是导致生均拨款失衡的重要原因。“2017 年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000 元”是制度建设的刚性要求和硬性约束。而且在实际执行过程中，大部分地方都对这个刚性要求和硬性约束进行了重申和进一步明确，并制定了分阶段的达标计划；但还是有一些地方仍按照本地财力投入情况制定和执行生均拨款标准^[2]。有的省份明确提出2014年高职院校生均拨款标准达到7000元，2015年达到8000元，规定之后“视财力情况逐步提高”，显然政策支持力度值得商榷；有的省份2013年高等职业教育生均拨款水平仅为4200 元，虽然明确了以后逐年提高，但缺少充分、系统的标准规划。

3. 覆盖范围局限性大。高等职业教育生均拨款制度应覆盖各地全部所属独立设置的公办高职院校。但一些地方政府受分级分税预算管理体制束缚，省级层面没有围绕生均拨款一盘棋进行统筹谋划，制定的生均拨款政策覆盖面窄，大多采取“谁的孩子谁抱走”的做法，一些省份只明确省属公办高职院校的拨款标准，未对其他办学主体的公办高职院校作出要求^[2]。政策覆盖范围的局限阻碍了区域内高等职业教育的整体发展和均衡发展。

4. 统计口径不尽相同。在“分级办学、分级管理”的体制下，地方政府对高职院校的拨款方式有着较大的自由裁量权，不同的拨款方式也导致生均拨款水平的统计口径存在较大差异。虽然国家已对“年生均拨款水平”进行了明确界定，但是很多地方在制定具体政策时却对“生均拨款水平”没有给出明确统计口径，或者以当地财力水平解读计算口径，将中央专项经费、学费等非税收入也计入生均拨款经费，使高等职业教育生均拨款水平表面上看已经达到了国家要求，但实际上还存在较大差距。

5. 奖惩机制尚未健全。奖惩机制是政府引导高等职业教育生均拨款制度落地、落实的有力抓手。中央财政于2014 年起根据各地生均拨款制度的建立完善情况、事业改革发展绩效、经费投入努力程度和经费管理情况等因素给予高等职业教育拨款标准奖补和改革绩效奖补^[1]。但只有少数地方建立了生均拨款的奖惩机制，一些省份对地市级政府生均拨款的落实赏罚不明、规矩不清，导致高等职业教育生均拨款制度执行效率较低。

（二）主体责任方面

1. 省级财政统筹力度不够。一方面，目前各省高等职业教育生均拨款的统筹层次普遍偏低。一些省份统筹主体层层下放，省级政府的统筹能力未能充分发挥。共有14个省份生均公共财政教育经费支出不足12000元，山西、湖南、安徽、河南等4个省份低于10000元^[3]。另一方面，部分省级政府没有明确对地市级政府高等职业教育经费的分担比例，缺少对区域内公办、民办高职院校均衡发展的协调，对高等职业教育生均经费管理方式、投入标准、奖惩机制等方面的内容不甚明确，没有建立起科学有效的运行机制，省级统筹力度不够也给财政自给率低的困难地市级政府带来了不小压力。

2. 地市级财政保障明显不足。中国教育经费统计年鉴数据显示^[4]，2014 年地方普通高职高专学校生均公共财政预算教育经费为10156 元，相比地方普通高等本科学校16850 元的水平仍有不少差距，财力不足的地市级政府在足额落实国家标准上存在较大难度。从2017年全国高职院校上报的质量报告来看^[3]，大部分省属高职院校生均拨款水平已经接近或超过12000 元，特别是广东、浙江、江苏等经济发达地区的一些省属高职院校生均拨款水平已经超过20000元。与此反差明显的是，全国有超过一半的地市级政府举办的高职院校还未达到12000元的生均拨款水平，部分经济欠发达省份均有地市级政府举办的高职院校生均拨款水平低于6000元，有的地市级政府举办的高职院校生均拨款甚至不足3000 元。

3. 行业企业投入机制不顺。到2012年，按院校主管部门划分，全国有超过300所的高职院校由行业企业主管^[5]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出，要鼓励行业组织、企业举办职业学校，制定优惠政策鼓励企业加大对职业教育的投入。然而行业企业举办的职业院校一般在财政没有户头，很多地方行业和企业举办的高职院校得不到公共财政的生均拨款支持，学费以外的办学经费需要企业从主营收入中拨款补助。这在经济下行压力持续加大、企业效益下滑的情况下给行业和企业带来不小的经济负担，行企举办的高职院校也因此缺少长期稳定的投入。特别是一些举办高等职业教育的国有企业，在“剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构”等主辅分离政策下^[6]，将参与职业教育办学的责任与义务也一同剥离，这对高等职业教育的发展极为不利。

4. 生均经费难以惠及民办院校。民办高职院校举办者的投入多为一次性的建设投入，后续的主要办学资金大都需要学校自主筹措。目前在民办高职院校的经费来源构成中，学费、住宿费和举办者投资是支撑民办高等职业教育的支柱，政府财政性资助、社会捐赠等其他资本流入非常有限。近半数民办高职院校没有享受到生均财政补贴，生均拨款超过2000 元的只有35所^[3]。在高等职业教育办学成本居高的现实情况下，民办高职院校普遍缺乏发展资金，绝大多数的民办院校长期以来只能依靠“以学费养学校”的模式维系学校运转，较高的收费也使民办高职院校面临着生源减少的危机，而生源危机也加剧了资金危机。政府部门需尽快建立以财政资金购买服务的方式实现民办高职院校可持续性发展。

三、落实高等职业教育生均拨款制度的对策建议

全面有效落实高等职业教育生均拨款制度，需要省级政府统筹推进，并从“一盘棋”的高度加强推进力度，督促和引导各地政府加快制度建设步伐；需要各级政府共同强化责任落实，减少高职院校生均拨款水平的“身份差”；需要全程督查问效，形成“事必明责、章必严循、行必责实”的执行氛围。

（一）推进生均拨款的制度创新

1. 及时完善制度。教育行政部门要敦促各地及时对现行生均拨款制度中不合理、不适用的内容进行完善，缩短制度的“滞后时间”。要在政策中明确生均拨款水平达到国家标准的时间节点，一些经济水平欠发达的地方政府应根据实际情况制定分阶段的达标计划。各省制定的高等职业教育生均拨款制度要覆盖区域内所有独立设置的公办高职院校。各省级政府要对区域内年生均拨款水平进行清晰的定义，明确生均拨款的构成、合理增长路径和模式。要通过多指标参数设计兼具公平和绩效的精细化拨款办法，针对不同类型学校、不同专业进一步细分生均拨款标准和系数，实行分类支持，体现差异化拨款导向，使新的制度符合新情况、解决新问题。

2. 构建运行机制。科学规范的运行机制是切实推进并落实生均拨款制度的有力保证。省级政府要从过去单纯要求地市级政府加大投入，改变为通过有效的运行机制来激励地市级政府建设制度、创新制度。要将省以下各级政府对高等职业教育投入的责任和比例进行合理划分和清晰界定，加大对高职院校特别是地市级高职院校的一般性转移拨款水平，在运行中设好“红线”，严禁以其他名义截留、挪用，形成稳定增长的可持续投入机制。在分配上，要更多采取体现绩效的因素法，实施目标导向，督促和引导举办高职院校的地市级政府积极作为。

3. 健全分担机制。保障与经济发展结合最紧密的高等职业教育是政府和社会的共同责任。各级政府要加大对高等职业教育的财政支持力度，对区域内经济欠发达地区要增加资金分配的权重。扩大高等职业教育发展的融资渠道，进一步改进高等职业教育经费的分担机制，通过政府购买服务、混合所有制办学、发展引导基金、建立健全企业和个人对高等职业教育捐赠的税收优惠制度等分担方式调动起全社会办职业教育的积极性，形成政府投入和社会组织投入的良性互动。

（二）强化生均拨款的责任落实

1. 加大市属院校的投入力度。落实高等职业教育生均拨款制度不仅要依靠中央财政支持和省级政府统筹，更需要各地市级政府发挥职能积极作为。举办高职院校的地市级政府要彻底改变“坐、等、靠、要”的思维惯性，切实担负起主体责任，尽快确定与自身区域经济发展水平相适应的生均拨款标准，明确生均拨款的构成、合理增长路径和模式，形成稳中有升的动态调整机制。要加大财政投入力度，改善本地区高等职业教育的保障水平，有效整合各级财政补贴、专项经费、生均经费拨款、地方教育附费等多项资金，提高教育生均拨款中的高等职业教育的占比，改变高等职业教育在整个教育投入中的弱势地位。

2. 加强行企所属院校的政策扶持。加快发展现代职业教育，行业企业是重要的办学主体。推动行企所属院校发展壮大，对于培养高素质的技术技能人才，加快产业转型升级具有十分重要的推动作用。地方政府要尽快改善行业企业举办高职院校的政策环境，给予行企举办的高职院校与公办高职院校相当的地位和待遇，通过以奖代补或参照当地生均拨款标准购买服务等方式对行业企业举办的高职院校予以支持，确保对行企属院校的生均经费投入。目前，天津、浙江、辽宁等地在不改变学校与行企隶属关系的前提下，已将公共财政覆盖了地方国有企业举办的高职院校，这一做法为减轻企业举办职业院校的负担提供了思路。行业企业应该继续以捐赠、专项等形式对所办院校进行投入，各级政府也应通过允许企业将举办高职院校的投入从企业应缴纳的教育费附加中全额或部分扣除的方式予以鼓励。

3. 增强民办院校的“造血”功能。在公办高职院校生均经费紧张的情况下，民办高职院校保障生均经费的难度之大可想而知。然而从长远发展来看，过分依赖学费收入不利于民办院校的健康发展，地方政府要积极引导，促使民办院校有效发挥办学体制、机制灵活的先天优势，紧跟区域经济社会发展对高素质技术技能人才的强烈需求，与企业就员工继续教育、技术服务、人才供给等方面开展紧密合作，通过自身的“造血”功能缓解经费紧张。财力允许的地方应逐步扩大高职院校生均拨款制度的保障范围，还可增设民办高职院校的生均拨款标准奖补资金，使民办高职院校也同样能享受到生均拨款的政策红利，逐步改善民办高职院校的办学环境，提升民办高职院校的竞争力。

（三）严格生均拨款的绩效问责

1. 加强监督检查。加强基础管理工作，各地财政和教育部门要相互配合，加大对各高职院校生均经费使用情况监督检查力度。制定细则，严格执行《高等学校财务制度》《高等学校会计制度》，对职业教育经费在预算分配、使用过程和投入效果上进行监督，提高预算的规范性、准确性和执行率；要构建基于高等职业教育经费投入绩效评价导向的高职院校财务信息系统^[7]，通过数据实时监测各地的实施进展情况，掌握各地年度计划的完成情况；要内外联动，高职院校要完善经费使用内部稽核和内部控制制度，并按照有关规定公开财务信息，接受社会监督，各级政府要组织专门力量开展高等职业教育生均经费投入的年度检查，实现多级联动的外部监控体系，确保“好钢用到刀刃上”。

2. 实施绩效评价。将绩效理念和要求贯穿高等职业教育经费分配使用的全过程，中央财政应当加快制定职业院校绩效评价指导意见，明确高等职业教育生均经费绩效评价的标准、流程和方法。各地要在绩效评价的大框架下配套建立起符合区域实际的高等职业教育生均经费绩效评价制度。评价要以改革和绩效为导向，从学生规模、资金使用情况、学校建设水平、教育产出与效果等方面对生均经费的使用效益和效率进行综合评价，使举办方和高职院校形成“办得大不如办得好、办得特”的质量发展观，抑制高职院校的盲目扩张和同质化发展。委托第三方机构编制本地区《高等职业教育生均经费年度绩效报告》，并向社会公开发布，通过绩效评价这个“紧箍咒”倒逼高等职业教育的健康持续发展。

3. 建立奖惩机制。建议各地尽快建立起覆盖全省高职院校的奖惩机制，充分利用绩效评价结果，将其作为省级财政综合奖补分配和相关工作开展的重要依据，通过中央财政“以奖代补”的指挥棒作用，动态调整支持所属高职院校改革发展的政策措施。具体实施中做到赏罚分明，对于绩效评价情况较差的地区要有逆向的激励手段，通过形式上的“减法”实现本质上的“加法”，对绩效评价情况较好的地区可在下一年度的专项拨款和有关奖补中体现奖励，引导各地比做法、晒经验，形成“比学赶超”的干事氛围。还要将绩效评价结果与地方政府特别是主要责任人的工作考核挂钩，对措施不力和存在问题的单位或个人要追责。

 （作者：任占营，教育部职业教育与成人教育司高职发展处副处长；童卫军，温州职业技术学院

  来源：《中国高教研究》2017年第8期）

 参考文献：

[1]财政部,教育部.关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见(财教〔2014〕352 号)［Z］.2014-10-30.

[2]教育部职业教育与成人教育司.2017 年全国职业教育与继续教育工作会议资料［Z］.2017-3-21.

[3]上海市教育科学研究院,麦可思研究院.2017 中国高等职业教育质量年度报告［R］.北京:高等教育出版社,2017.

[4]教育部财务司,国家统计局社会科技和文化产业统计司.中国教育经费统计年鉴2015［Z］.北京:中国统计出版社,2016.

[5]童卫军,任占营.行业企业举办职业院校的现实困境与对策研究［J］.高等工程教育研究,2015（6）.

[6]国务院.关于加快剥离国有企业办社会职能和历史遗留问题工作方案的通知(国发〔2016〕19 号)［Z］.2016-3-14.

[7]颜炼钢.高职院校教育经费投入绩效评价实证研究———基于浙江省47所高职院校人才培养工作状态数据分析［J］.中国高教研究.2014(2).